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食品安全风险社会共治中的政府职能与行为边界
时间:2018/2/5 7:58:00   点击:105

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□ 王建华

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视食品安全问题,顶层设计,改革引领,法治保障,产管并重,多策并施,以保障人民群众“舌尖上的安全”。十八届五中全会通过“十三五”规划建议更是将食品安全问题提到国家战略高度,提出实施食品安全战略。党的十九大报告再次指出“实施食品安全战略,让人民吃得放心”。这是党中央在中国特色社会主义进入新时代这一历史背景下,基于我国社会主要矛盾的转化,为满足解决人民日益增长的美好生活对食品安全的新要求而作出的重大战略安排,事关全局,意义重大,影响深远。

1992年10月,我国全面实施社会主义市场经济体制。伴随着市场经济体制的不断完善,我国的食品安全所面临的格局发生了深刻的变化。为此,党和政府与时俱进地采取了一系列的立法与改革举措。1995年、2006年分别颁布实施了《食品卫生法》,2009年颁布实施《食品安全法》,并基于六年的实践,于2015年实施了新修改的、被称为“史上最严”的《食品安全法》。经过努力,到目前我国已初步形成了以《食品安全法》为核心的食品安全法治体系。与此同时,伴随着市场经济体制的建立与不断完善,我国全面推进食品安全监管体制的改革。2013年3月中央决定组建统一的食品药品监管机构,将分散在各部门的食品药品监管职能和机构进行整合,实行集中统一的监管制度。此次改革所确立的新监管体制对探索与最终解决食品安全多头与分段管理,相互推诿扯皮、权责不清的顽症迈出了新的一步,对形成一体化、广覆盖、专业化、高效率的食品安全监管体系,构建食品安全监管社会共治格局具有积极的作用。目前,我国食品安全呈现“总体稳定、趋势向好”的格局。

但是我国食品安全风险治理仍然面临一系列新的问题,与人民美好生活需要对食品安全的新要求相比,食品质量安全有效供给不平衡不充分的问题比较突出。我们认为,一个重要的原因是政府在食品安全风险治理过程中职能定位不准确。进一步深化改革,明确政府在食品安全风险社会共治中的职能与行为边界意义重大。

食品既是商品,又不同于一般商品,食品具有公共品的社会属性。由此决定了政府在食品安全风险治理中应该承担主导的职能。但是政府承担主导职能并不意味着是全部职能。进入新世纪以来,我国食品安全事件的频发再次暴露了在食品安全风险治理中政府履行职能不当的缺陷。面对食品安全风险与食品安全事件,政府如何基于公民社会的基本要求,通过与其它主体相互配合,有效行使其职能就成为共治食品安全风险的关键所在。有限政府理论作为西方自由主义在国家问题上的政治表达,对于我国食品安全监管由全能性政府向有限政府过渡具有重要的借鉴意义。有限政府理论强调一切关于改革的实质就是个人(包括企业)与政府之间权利义务边界的重新定位。其观点主张政府的职能必须市场化,政府不再直接经营竞争性物品和服务的生产和供给,让市场去生产和供给竞争性物品和服务,而且在集体物品和服务的生产和供给方面选择多样化的机制,将主要精力集中在规则的制定和实施上,建设与完善市场竞争的制度环境。因此,在食品安全风险社会共治体系中必须充分发挥市场作用的重要性,而政府职能的设定与履行主要集中于风险治理中的制度提供和治理过程的监管层面。

针对食品安全风险治理中的政府失灵的问题,如何吸纳其他主体参与食品安全风险治理,以打破政府在食品安全风险治理中的垄断地位,改善政府行政绩效,政府和学术界对此展开了充分的探讨,提出了新公共管理理论,其核心理念是要把以官僚制为基础的、僵化的传统行政管理模式转变为以市场导向为基础的灵活新公共管理模式,并强调政府职能主要是治理资源的有效配置,并通过制度安排培育社会和市场力量参与食品安全风险社会共治,以弥补政府的职能缺陷和能力不足。实际上,这也是由食品安全风险产生的逻辑所决定:第一,职能定位不准确导致的职能缺失是造成食品安全风险的重要原因;第二,明确的职能边界是政府主导的共治机制下,有效协调各方主体发挥作用、达到治理食品安全风险的基本条件。第三,生产经营主体在食品供应链全程体系中行为的规范程度,与政府的制度安排与有效的服务供给有着直接的关系。食品安全风险治理集复杂性、多样性、技术性和社会性交织于一体,面对基数庞大且分散化的生产经营主体,依靠政府单一治理无法实现食品安全的有效治理,引入市场和社会共同参与治理已成为必然。但在现阶段我国食品安全风险治理的结构中,各主体间的边界始终未能清晰地界定,政府职能缺失与越位客观存在,很大程度上抑制了其他主体在治理过程中的作用发挥。因此,全面实施食品安全战略,推进食品安全风险社会共治体系建设,进一步明晰政府职能边界就显得尤为重要。对此,我们认为,要做到以下三个明晰。

一是明晰政府与市场的职能边界。政府和市场作为两种资源配置的方式,在食品安全风险社会共治体系中的边界划分在于寻求双方间最有效的治理组合方式,并通过一系列的制度安排进行落实。市场的主要作用是通过消费者对高质量安全食品的需求而形成价格激励机制,通过市场收益的激励作用,如通过食品质量等级分离制度以基本保证食品厂商的经济收益,使安全、规范的生产经营行为成为厂商的自发选择。但由于信息不对称的存在,目前我国食品质量安全等级分离机制极不完善,消费者无法区分市场中的食品质量优劣,食品厂商安全生产经营行为得不到市场的认同,因而缺少安全生产经营的内在激励。因此,政府应通过完善市场交易环境,建立完善的食品质量安全市场分离体系实现食品的优质优价,以此形成食品安全生产经营的全程供应链的价格传导机制,以良好的市场规范建立食品安全风险的市场治理机制。

二是明晰政府与社会的职能边界。社会力量作为食品安全风险社会共治体系中的重要组成部分,是对政府与市场治理的有力补充。在食品安全风险社会共治中,政府应将其核心职能定位于以风险治理的需求为导向,将公共治理资源合理有效配置于最需要的方面。政府要充分引导社会力量积极参与,从制度供给、风险交流与预警、信息公开等方面提供良好的社会环境。同时,依法对社会力量参与的规范性加以规制。社会力量则要以多种渠道充分参与食品安全风险治理:第一,对食品生产经营行为和市场行为的监督,社会监督可以是个人、媒体和社会组织等多种形式,通过举报、舆论谴责等手段进行。第二,对政府行为的监督,社会力量可在相关法律制度的保障下,对政府职能及其权力使用范围进行监督,防止政府监管职能缺位与越位。第三,在政府制定相关法律法规与标准体系的过程中,社会力量通过听证会、公开征求意见等形式参与其中。然而,不管是社会还是市场,都有赖于政府完善的制度设计所提供的参与食品安全风险治理的合法地位和渠道。

三是明晰法治化视角下的职能边界制度保障。在食品安全风险社会共治的框架下,作为引导者,政府最重要的责任是从立法的角度确认并完善多元主体参与共治的制度环境,明确市场和社会力量参与食品安全风险治理的程序性权力和实体性权力。具体而言,在以现行的《食品安全法》为遵循,加快完善配套性法律法规,通过立法确立市场、社会在食品安全风险治理中的法律地位,从参与治理的权能、治理事物、治理客体等角度赋予其相应的职责,并配套形成激励与约束机制,在通过政策优惠、税收减免、资金支持、实施奖励等形式激励市场主体与社会力量积极参与的同时,对信誉差、规范程度低的市场与社会力量坚决依法治理。

(作者系江南大学食品安全风险治理研究院副院长、江南大学商学院教授)

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