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食品安全标准与企业标准之属性探析
时间:2019/1/8 11:14:00   点击:48

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导 语

半个月前,有人在微信群讨论:“经过卫生行政部门备案的,严于食品安全标准的企业标准,是否属于食品安全标准范畴”。我当即表达了明确的观点,当然,也有个别同仁仍持不同意见。当时我并没把这个问题当回事,甚至理所当然的认为这简直就是一个伪命题,不具备任何讨论意义。然而,让我惊讶的是这个问题近日却产生了激烈的大讨论。趁着周末,我认为有必要对此问题进行一番探析。

两种标准的制定原则和程序不同

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食品安全标准制定原则

《食品安全法》第二十四条规定:制定食品安全标准,应当以保障公众身体健康为宗旨,做到科学合理、安全可靠。

《食品安全国家标准管理办法》(卫生部令第77号)第二条规定:制定食品安全国家标准应当以保障公众健康为宗旨,以食品安全风险评估结果为依据,做到科学合理、公开透明、安全可靠。

《食品安全法》第二十九条规定:对地方特色食品,没有食品安全国家标准的,省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门可以制定并公布食品安全地方标准,报国务院卫生行政部门备案。

《国家卫生计生委办公厅关于进一步加强食品安全标准管理工作的通知》(国卫办食品函〔2016〕733号)进一步明确了食品安全地方标准涵盖范围:省级卫生计生行政部门对没有食品安全国家标准的地方特色食品制定食品安全地方标准。食品安全地方标准包括地方特色食品的产品标准、生产经营过程的卫生要求、与地方标准配套的检验方法与规程等,不包括食品安全国家标准已经涵盖的食品类别和保健食品、特殊医学用途配方食品、婴幼儿配方食品、食品添加剂、食品相关产品等。

《食品安全地方标准管理办法》第五条:制定食品安全地方标准应当以保障公众健康为宗旨,以食品安全风险评估结果为依据,充分考虑地方食品特点和饮食习惯,做到科学合理、公开透明、安全可靠。

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食品安全标准制定程序

《食品安全国家标准管理办法》第四条规定:食品安全国家标准制(修)订工作包括规划、计划、立项、起草、审查、批准、发布以及修改与复审等。

《食品安全地方标准管理办法》第六条规定:食品安全地方标准的制定、公布具体程序参照《食品安全国家标准管理办法》执行。

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企业标准的制定原则与备案程序

《食品安全法》第三十条规定:国家鼓励食品生产企业制定严于食品安全国家标准或者地方标准的企业标准,在本企业适用,并报省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门备案。

需要特别说明的是,2015年修订的食品安全法删除了原法“企业生产的食品没有食品安全国家标准或者地方标准的,应当制定企业标准,作为组织生产的依据”的规定。随着食品安全国家标准整合工作的基本完成,食品安全横向标准基本完善,不存在没有食品安全国家标准或者地方标准的情况,故删除了原法相应的规定。

2016年6月30日,《国家卫生计生委办公厅关于进一步加强食品安全标准管理工作的通知》(国卫办食品函〔2016〕733号)明确:食品生产企业对报备的企业标准负责,是企业标准的第一责任人。食品生产企业制定的标准严于食品安全国家标准、地方标准的,应当报省级卫生计生行政部门备案。严于食品安全国家标准、地方标准是指,企业标准中的食品安全指标严于国家标准或者地方标准的相应规定。企业标准备案是指卫生计生部门将企业标准中食品安全相关内容材料进行登记、存档、公开、备查的过程。

2016年11月4日,原国家卫生计生委发布《国家卫生计生委关于宣布失效第二批委文件的决定》(国卫办发〔2016〕59号),将原卫生部发布的《食品安全企业标准备案办法》(卫政法发〔2009〕54号)宣布失效。之后国家并没有发布新的食品安全企业标准备案的有关规范性文件。办法失效之后,北京、福建、新疆、河南、重庆、河北、黑龙江、宁夏等省市相继发布或修订了本地的食品安全企业标准备案管理文件。

对比食品安全国家标准、地方标准(统称食品安全标准)与企业标准的制定原则,二者显著不同。制定食品安全标准的原则概况起来包括两点:一是保障公众身体健康是制定食品安全标准的宗旨;二是食品安全标准应当做到科学合理、安全可靠。食品安全标准由于要照顾到全国或者全省的平均水平,是保障食品安全的底线。

所谓食品安全企业标准,是食品生产企业自己制定的,作为企业组织生产的依据,属于企业标准范畴。为了增强市场竞争力,企业可以制定严于食品安全国家标准或者地方标准的企业标准,提高食品的市场竞争力,国家鼓励企业的这种行为,也体现了对食品企业生产经营自主权的尊重。如《湖北省食品安全企业标准备案实施办法》第二条规定:企业标准备案应当遵循以保障公众健康为宗旨,以科学合理、安全真实为原则,以有利于促进食品行业健康、可持续发展为出发点。

由于食品安全标准和企业标准的制定原则不同,制定(备案)程序也自然有所区别。食品安全国家标准或者地方标准制(修)订工作包括规划、计划、立项、起草、审查、批准、发布以及修改与复审等,且批准发布的食品安全国家标准或者地方标准均属科技成果。企业标准文本内容由食品生产企业负责,只要符合法律、法规和强制性标准的规定,即可通过自我声明公开或备案形式实施。如《黑龙江省食品安全企业标准备案办法(试行)》规定,对食品生产企业范围内需要协调、统一的技术要求、管理要求和工作要求所制定的企业标准,不低于强制性国家标准、地方标准的相关技术要求,或者与相应国家标准、地方标准的有关规定完全一致时,不予备案,企业在“黑龙江省食品安全标准信息网”自我声明公开,供公众免费查询,并接受社会监督;当企业标准严于国家标准或地方标准时,将企业标准中食品安全相关内容材料报卫生行政部门登记、存档、公开、备查。

食品安全标准与企业标准的特征不同

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食品安全标准具备强制性与唯一性

《食品安全法》第二十五条规定:食品安全标准是强制执行的标准。除食品安全标准外,不得制定其他食品强制性标准。

过去,卫生部或者质检总局联合国家标准委相继发布了多个食品强制性标准,如GB 2719-2003《食醋卫生标准》、GB 19855-2005《月饼》等。因与现行食品安全法规定抵触,2015年5月15日,国家标准公告(2015年第15号)批准发布GB/T 19855-2015《月饼》代替GB 19855-2005,即由条文强制修订为推荐性标准。2018年6月21日,国家卫健委联合市场总局发布GB 2719-2018《食品安全国家标准 食醋》,代替GB 2719-2003《食醋卫生标准》。

此外,诸多食品安全标准中的食品安全指标存在限量标准要求,而限量标准的设立应当以食品安全风险评估结果为依据,主要包括结果表明可能对人体健康造成不良影响,涉及的食品对公众总暴露量有显著意义,且可以产生公共卫生保护意义。显然,食品安全标准中的食品安全指标是明确的,唯一的。

《食品安全地方标准管理办法》第四条规定:食品生产经营者应当依照生产企业所在地的食品安全地方标准组织生产经营。《食品安全法》第二十九条规定:食品安全国家标准制定后,该地方标准即行废止。该条规定是避免出现国家标准和地方标准同时存在,导致适用混乱。上述规定也均说明了食品安全标准具备强制性和唯一性。

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企业标准不具备强制性与唯一性

所谓强制性,即食品生产者无论选择食品相关的国家推荐标准、行业标准、地方推荐标准或者团体标准等,作为食品生产者组织生产和申请食品生产许可的依据,必须同时符合相关食品安全国家标准或者地方标准。当然,食品生产者也可直接应用并严格执行相应食品安全国家标准或地方标准。如《黑龙江省食品安全企业标准备案办法(试行)》第六条规定:企业在遵守国家标准或地方标准作为最低限度的前提下,可以自主选择执行相应国家标准、地方标准,或制定企业标准。鼓励对企业标准不具备独立起草能力的企业,直接应用并严格执行相应国家标准或地方标准。

食品生产者是否仅且只能依照备案的企业标准组织生产经营呢?譬如:某企业为增强市场竞争力,增加消费者选择权,根据市场选择定位不同,决定选择执行不同的标准生产不同等级的食品投放相应市场销售。其中一部分产品选择执行并标称(在标签上标明企业标准编号)严于食品安全标准的企业标准,一部分产品执行并标称(在标签上标明国家标准编号)相应食品国家标准。笔者认为此举并未违反食品相关法律法规等规定。如果该结论成立,那么该企业标准显然不具备强制性。

另外,企业标准只要不和法律法规及食品安全国家标准或者地方标准冲突,即可与之并存。如河南规定已经备案的企业标准与食品安全国家标准或者河南省食品安全地方标准冲突的,该企业标准自动废止;黑龙江规定与有关规定或实际情况存在冲突的,自冲突之日起,企业标准自动废止。显然,企业标准不具备食品安全标准的唯一性特点。

两种标准的跟踪评价形式不同

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食品安全标准的跟踪评价制度

《食品安全法》第三十二条规定:省级以上人民政府卫生行政部门应当会同同级食品安全监督管理、农业行政等部门,分别对食品安全国家标准和地方标准的执行情况进行跟踪评价,并根据评价结果及时修订食品安全标准。

根据《食品安全国家标准跟踪评价规范(试行)》的规定,食品安全标准跟踪评价主要采取问卷调查、现场调查、指标验证、专家咨询等方式。省级以上人民政府卫生行政部门应当会同同级食品药品监督管理、质量监督、农业行政等部门分别对食品安全国家标准和地方标准的执行情况进行跟踪评价,其评价结果将成为修订食品安全标准的重要依据。如果跟踪评价结果表明食品安全标准应当修订的,国务院卫生行政部门、国务院食品药品监督管理部门、国务院农业行政部门、省级卫生行政部门应当及时制定或者修订相应食品安全国家标准或者地方标准。

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企业标准备案后的管理

查阅全国多地有关食品安全企业标准的备案管理规定发现,与食品安全国家标准或者地方标准不同的是,很多地方规定了企业标准的备案有效期限。如北京、新疆、河北、宁夏规定企业标准的备案有效期为五年;重庆企业标准的备案有效期为三年。

除此之外,企业在执行企业标准过程中应当根据相应法律法规、国家标准、地方标准、其他有关规定的变化(如与国家标准或地方标准冲突)或自身需要(如企业生产工艺或食品配料及配方发生改变),及时、主动对企业标准进行复审,修订、修改后重新申请备案或者注销企业标准备案。

对比食品安全标准与企业标准的跟踪评价制度不难发现,二者的依据、程序、效力等都存在明显的区别。食品安全标准跟踪评价,是对食品安全国家或者地方标准执行情况进行调查,了解标准实施情况并进行分析和研究,提出标准实施和标准修订相关建议的过程。跟踪评价工作包括标准贯彻落实和执行情况、推进标准实施的措施及成效、标准指标或技术要求的科学性和实用性以及其他需要跟踪评价的内容。食品安全标准跟踪评价工作应当以保障公众健康为宗旨,坚持科学合理、依法高效、客观公正、真实可靠的原则。

企业标准的跟踪评价,除因企业自身需要而修订、修改外,关键取决于了食品安全标准的跟踪评价。当食品安全国家标准、地方标准发生变化时,企业应及时对企业标准进行复审,实际上企业标准系依附于食品安全标准而存在。

两种标准导致的法律效果不同

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行政处罚法律责任不同

根据食品安全监督抽检相关规定,检验结论原则上按照《国家食品安全监督抽检实施细则》中检验项目依据的法律法规或标准要求判定,若被检产品明示标准和质量要求高于该要求时,应按被检产品明示标准和质量要求判定。例如当某食品经监督抽检,其中污染物项目不符合备案的企业标准时,则存在两种情形:第一种是仅不符合企业标准,但符合对应食品安全国家标准或者地方标准;第二种是既不符合企业标准,也不符合食品安全国家标准或者地方标准。对于第二种情形,认定为生产经营不符合食品安全标准的食品的违法行为,违反了《食品安全法》第三十四条第二项的规定,依据《食品安全法》第一百二十四条第一款的规定处罚并无争议。但是对第一种情形是否也应按照上述规定处罚企业呢?笔者将通过一个面包的案例来予以说明。

GB 2762-2017《食品安全国家标准 食品中污染物限量》规定了食品中铅的限量指标(GB 7099-2015《食品安全国家标准 糕点、面包》3.4条规定,污染物限量应符合GB 2762的规定),其中面包(GB 2762-2017附录A食品类别说明明确,焙烤食品包括面包)中铅的限量为0.5mg/kg,见表1。

表1 GB 2762食品中铅限量指标(节选)

笔者在广东省食品安全企业标准备案信息系统中随机查阅到广东酒家集团利口福食品有限公司(以下简称利口福食品公司)于2018年7月18日备案的企业标准Q/LKF 0006S-2018《三文治面包》,该企业标准对铅指标作了下调,即0.4mg/kg,见表2。

表2 Q/LKF 0006S-2018中铅限量指标

假如利口福食品公司选择执行并明示企标标准Q/LKF 0006S-2018生产的某批次三文治面包,在监督抽检中所检项目铅的实测值为0.45 mg/kg,检验结论则为“经抽样检验,铅项目不符合Q/LKF 0006S-2018要求,检验结论为不合格”。同时,所检批次三文治面包是符合GB 2762-2017《食品安全国家标准 食品中污染物限量》及GB 7099-2015《食品安全国家标准 糕点、面包》的标准要求的。

国家卫计委在《食品中污染物限量》(GB2762)问答中对本标准在实施中应当遵循的原则进行了明确,强调食品生产企业应当严格依据法律法规和标准组织生产,符合食品污染物限量标准要求。鼓励生产企业采用严于GB2762的控制要求,严格生产过程食品安全管理,降低食品中污染物的含量,推动食品产业健康发展。

显然,本案中如果将利口福食品公司生产的符合食品安全国家标准(不符合企业标准)的三文治面包,直接认定为不符合食品安全标准的食品,致使企业承担较重的法律责任,显然是有失公允的。此举势必打击企业选择制定并执行严与食品安全标准的积极性,这既不符合过罚相当原则,与食品安全标准实施遵循的原则背道而驰,也违背了立法初衷。

执行企业标准,实际上是食品生产企业对公众健康作出更高要求的承诺。本案中,涉案产品不符合企业标准,实际上是所检食品与其标签上明示的执行标准不符,违反了《食品安全法》第七十一条第三款的规定,符合《食品安全法》第一百二十五条第一款第二项的情形,应当依据《食品安全法》第一百二十五条第一款进行处罚。这一点与北京市食品药品监督管理局食品类相关案件处理指导意见(一)也是一致的。

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行刑衔接的有关问题

《刑法》第一百四十三条【生产、销售不符合安全标准的食品罪】规定:生产、销售不符合食品安全标准的食品,足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾病的,处三年以下有期徒刑或者拘役,并处罚金;对人体健康造成严重危害或者有其他严重情节的,处三年以上七年以下有期徒刑,并处罚金;后果特别严重的,处七年以上有期徒刑或者无期徒刑,并处罚金或者没收财产。

最高人民法院、最高人民检察院《关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《解释》)第一条规定:生产、销售不符合食品安全标准的食品,具有下列情形之一的,应当认定为刑法第一百四十三条规定的“足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾病”:……(一)含有严重超出标准限量的致病性微生物、农药残留、兽药残留、重金属、污染物质以及其他危害人体健康的物质的;

最高人民检察院、公安部《关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定(一)的补充规定》(公通字〔2017〕12号)规定:生产、销售不符合食品安全标准的食品,涉嫌下列情形之一的,应予立案追诉:(一)食品含有严重超出标准限量的致病性微生物、农药残留、兽药残留、重金属、污染物质以及其他危害人体健康的物质的;

显然,生产、销售的食品中,污染物是否严重超出标准限量,则是构成犯罪的关键界定标准。关于食品中污染物严重超出标准限量的认定标准,目前尚未见到国家有明确规定,但是温州、绍兴、南昌等地中级人民法院、市检察院、市食品药监局等部门均联合出台了具体规定。如南昌市中级人民法院、检察院、公安局、农业局、食品药监局联合印发的《南昌市办理危害食品安全刑事案件适用法律问题的指导意见》(洪公通字〔2018〕47号)规定,对于《解释》第一条第一项中“含有严重超出标准限量的致病性微生物、农药残留、兽药残留、重金属、污染物质以及其他危害人体健康的物质的”情形,应按照国家或者地方有关规定进行认定。如果同时存在时,应按国家规定进行认定。国家或者地方没有规定的,一般理解为超出国家或者地方限量标准的一倍。

需要注意的是,上述文件中对严重超出标准限量的认定,并未提及企业标准。如果将备案的企业标准也理解为食品安全标准,由于各个企业标准的限量标准与食品安全国家标准或者地方标准的限量标准不一,那么对严重超出标准限量的认定就存在多重标准,直接导致犯罪界定标准不一,这既不符合刑法谦抑性原则,也不符合罪刑法定原则。

结语

通过对比食品安全标准与企业标准的制定原则及程序、特征、跟踪评价形式和法律效果,二者明显存在本质区别,即备案的企业标准不属于,也不应理解为食品安全标准范畴。笔者一直追崇言简意赅的文风,但此文涉及的明明是一个极为简单的、甚至不算问题的问题,却不知不觉码了近7000字,也让我再次领悟了“大道至简,知易行难”的道家哲学,呜呼,哀哉!搁笔之时,我不禁想起了最近热播电视剧《大江大河》最后一集呈现的作家阿耐的一句话——我有幸生活在一个前所未有的变革时代

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